陈文胜等:中国县域发展研究:以湖南为例-中国乡村发现--从这里发现中国乡村

——以湖南为例

县乃国之基，中国历来的古训就是“郡县治，天下安”。自秦以来绵延2500余年的县域，是我国历朝历代国家治理的基本单元。它承上启下，连城接乡，是宏观经济与微观经济的结合部，是今天工业化、城镇化、信息化与农业现代化的连接点。

一、县域发展的历史演进

县域发展是区域发展的一种特定形式，是以县级行政区为主体，以县城为中心、乡（镇）为纽带、农村为腹地的政治、经济、社会、人口、资源、环境等方面的系统发展。县域发展以县域经济发展为基础，但又区别于单纯的县域经济发展。县域发展涵盖了经济、政治、文化、社会、环境等“五位一体”的进展和变化，通过经济结构与经济增长水平、公共服务水平、居民生活水平、人口资源环境发展水平、社会建设水平以及文化建设水平等发展态势来综合体现。

我国县域发展经过了漫长的2500年变迁。在封建社会时期，县域被封建王朝作为连接民众和朝廷的基本统治单位，派遣朝廷命官行使皇权，收取捐税，对民众进行驯化。县域治理既是皇权的体现，也是朝廷皇粮国税的重要来源。县域治理的自治性带来的社会稳定性。新中国成立后，我国继续沿用县级这一行政单位，县域成为我国最重要也是功能完善的一级行政单位，县域发展大致经历了三个阶段。

第一阶段：城乡双轨发展阶段。从解放初期至1978年，这一阶段县域内实行城乡分割管理——农村与城市、工业与农业分割管理；县域经济发展以公有制为主体服从国家计划管理，服从国家城市化、工业化优先发展的政策。县域政治以政治动员为手段，服从中央政府意志的需要。这一时期县域发展的自主权严重不足，县域内形成了城乡分割的产业体系和分配体系，以及城乡公民身份不平等的制度。这一城乡二元分割的制度体系，一直影响到现在。

第二阶段：以经济为中心发展阶段。从1978年党的十一届三中全会到2003年党的十六届三中全会，这一阶段县域发展从计划经济向市场经济转变，转变为“以经济建设为中心”的县域发展模式。尽管县域经济取得了快速的发展，从根本上解决了温饱问题，加快了小康社会建设的步伐，但在具体实践上简单化为GDP增长至上，形成了以GDP增长为中心的县域发展考评指标体系，忽视了县域的其他方面发展，造成了县域政治、经济、社会、文化、环境发展的严重失衡。

第三阶段：全面发展阶段。这一阶段是从2003年党的十六届三中全会提出科学发展观以后开始的。党的十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，确立了科学发展观的指导地位，县域发展的指导思想发生了根本性转变：一是县域发展根本任务逐渐由经济增长到经济发展的转变；二是县域发展的评价标准逐渐由GDP的数量评价向政治、经济、 41 37101 41 15275 0 0 2635 0 0:00:14 0:00:05 0:00:09 2912化、社会、生态环境的协调全面发展评价转变；三是社会发展状态逐渐由城乡二元分割向城乡发展一体化转变；县域发展进入了一个新的时期。

现阶段，全球范围新一轮经济结构和产业结构加速调整，各国在科技创新、产业结构调整和优化发展上提升自身的竞争优势，追求生态环保、低碳发展的趋势正在不断强化，中国县域具有辽阔的区域空间和生态优势，不仅是扩大内需最大的潜在市场，而且是最具活力的战略发展空间，因而县域是我国新时期综合国力新的增长极，对于中国的未来发展具有重大战略意义。

二、湖南县域发展的基本特征

湖南县域发展正在从长期以乡村为依托、以农业和农村经济为主体的传统发展，向以县城和中心镇为依托、以非农经济为主导，三次产业协调发展的新型发展转变，县域发展已经成为经济社会发展的战略方向。从湖南县域发展的态势看，县域发展呈现如下九大特征：

县域发展呈现不平衡状态。由于受资源禀赋和基础条件、政策环境等因素的影响，湖南县域之间和县域内各方面之间呈现不平衡的发展状态。当前主要表现在：一是区域发展不平衡明显。总体来看，湖南东、中、西部县域经济发展呈现明显递减格局，湘西县域经济与湖南东部地区差距很大，且这两个地区各地级市内部县域差异也比较显著。在长株潭核心区域、湘南区域、环洞庭湖区域、大湘西区等四大板块中，长株潭区域以最少总人口数，创造了最大的经济总量，分别是其他三大板块的1.7倍、1.8倍和3.5倍。二是县域间差距较大。如在2011年，长沙县县域财政已经超过了湘潭、邵阳、益阳、永州、张家界、娄底、怀化、湘西自治州等市州的财政收入，遥遥领先其他县域，成为发展龙头。三是县域内呈不平衡发展状态。在县域的内部，不平衡发展最突出表现在经济发展至上，GDP快速增长，工业化、城市化快速推进，而政治、社会、文化、生态发展严重滞后；县域公共服务资金投入增长速度落后于县域整体经济增长速度，公共服务供给数量和质量落后于县域民众的现实需求，民生问题十分突出。

新型工业化、新型城镇化的引领作用更加突出。新型工业化、新型城镇化和农业现代化成为县域发展的“三驾马车”，成为带动县域发展的核心动力。如衡阳县把推进新型工业化作为加快县域经济发展的第一推动力，走出了一条农业大县发展工业的新路子。2011年工业增加值由过去的28.58亿元增加到55.09亿元，规模工业企业由72家增加到118家，工业税收由0.57亿元增加到1.55亿元，连续三年被评为全省新型工业化红旗单位，连续两年被评为全省县域经济发展先进县。

产业园区成为县域经济的生力军。全省县域将产业园区建设作为县域经济发展的主要措施，采取多种措施建立各类工业、农业、科技和物流园区以及特色产业园、特色产业小区，使之成为县域工业发展的集聚园、县域招商引资的主阵地和培育支柱产业的重要载体，为全省经济发展提供了重要支撑。如长沙县“一区七园”2010年共实现工业总产值1019亿元，增长33.9%，高于全县产值增速2.3个百分点，占全县规模工业产值的比重达96%，其中长沙经济开发区完成工业总产值占全部规模工业的79%。

劳务经济是县域经济的重要组成部分。通过20多年的发展，劳务经济与园区经济、民营经济、特色经济已经共同构成了湖南县域经济的四大支柱。很多劳务输出大县，每年劳务输出“回流”收入就达亿元左右，是县域发展不可缺少的重要资金来源。特别是随着劳动力价格上涨，劳务经济促进县域居民收入拉动作用就更为明显，无疑成为湖南县域经济发展的重要组成部分。

农户兼业化、农业专业化趋势日益显现。 随着工业化、城镇化快速推进，农村就业结构发生根本变化，出现了多元化发展的趋向；农户构成逐渐由纯农业户向兼业户、非农业户分化，“半工半耕”、“男工女耕”等兼业化特征十分普遍。有关资料显示，2008年湖南外出务工农村劳动力达到1200万人，占全部农村劳动力总数的36.3%；农户劳务收入1990元/人，占家庭纯收入的44%。2010年湖南省农民人均工资性收入2656元，对农民人均年纯收入增长的贡献率为59.1%，工资性收入占农民人均纯收入的比重高于家庭经营收入比重，占47.2%，成为湖南农民收入的第一来源。

农业大县大多是经济弱县。湖南县域的农业大县与全国的农业大县一样，都是一些产粮大县、养猪大县、油料大县、柑橘大县，但也都是工业小县、财政穷县、经济弱县，具有经济结构不优、农业基础薄弱、工业主导地位不突出的共同特征。湖南农业大县不仅是GDP弱县、财政穷县，而且大多数农业大县也不是农业强县。在全省县域经济考核的96个县域单位中，大多数农业大县的经济发展处于中下水平，2011年全省20个经济强县中，没有一个是依靠农业发展而进入全省经济强县的。

资金不断外流与招商引资依赖并存。一方面，招商引资被视为发展县域经济的第一要务、经济工作的“一号工程”和各级各部门的“一把手”工程。另一方面，县域资金外流加剧，邮储、银行、保险市场和资本市场等县域金融机构不仅没有发挥“供水站”的作用，反而成为县域资金外流的“抽水机”，使大量的本地资金“别土离乡”；当地存款只有四成甚至一成左右转化为贷款服务于当地的经济社会发展。

基层政权职能弱化而责任强化。一些行政职能权限相继从县域体制中剥离，实行了垂直管理，特别是县域的垂直机构越来越多，导致县域内管理条块分割，县级政府失去有效的协调手段，成为缺乏完整治理职能的“半边”政府，直接影响了县域治理整体功能的发挥。而一些行政职能责任和义务却没有随之剥离，上级部门对县域基层政权的责任不断强化，要考核的工作不断增多，特别是实行“一票否决”的工作不断增多，一年到头要集中人力、物力、财力以应付上级的检查验收和考核考评的工作不断增多。

社会矛盾化解成为县域治理的焦点。随着经济体制的转变，利益多元化、价值观念多样化加快社会转型和利益格局调整，公共诉求不断增多。在县域密集出现的社会矛盾是全省政治、经济、历史、文化等问题的综合反映，如国企改革、征地拆迁、社会保障、经济纠纷等引发的集体上访、越级上访以及群体性事件，成为影响县域社会稳定的突出问题，成为县域治理的焦点。同时，工业化和城镇化也引发了一系列新的问题，如土地征用、拆迁建房等问题急剧凸显出来，加上突发性和不确定性的社会治安案件，给县域治理带来极大的挑战。在网络媒体越来越发达的今天，政府行为日益透明化，处理和应对社会矛盾无疑成为县域治理的新课题。

三、当前县域发展的主要问题

资源要素流通不畅，产业结构调整转型缓慢。首先，县域的基础设施薄弱，对县域资源要素流动的承载力不足。其次，很多县域在发展战略上局限于从县域内规划产业、城镇布局和人口编制，导致了县域资源要素交流的半径过于短小，县域与外围的资源要素交换不顺畅。再次，县域自身经济社会和政策环境优化不够，社会服务不到位，吸引和容纳县域外资源的能力不大。目前，湖南县域三次产业结构中，第一产业比重仍然过大，达18%；第三产业比重较低，为31.2%。在第一产业中，传统农业占的比重又很大，产品异质性不强、产业趋同、科技含量低，大路货多、精品名品少，产品市场占有率低。

县域改革滞后，基层政府职能不适应现实需求。一是行政管理转型滞后。政府对市场运行的干预太多，造成行政效能低下。二是县域事业单位改革滞后。县域事业单位官本位严重，仍以准行政组织的身份出现，造成县域财政负担过重。三是县域政绩评价机制滞后，以GDP和一票否决管理干部和考察业绩，县乡干部选拔竞争机制和企业人才成长机制尚未形成；财权事权和管理权的不匹配，县乡政府管人与管事脱节、事权与财权脱节，造成管理职能虚化，难以保障基层民生和满足公共需求。

文化发展观念缺失，公共文化设施重城轻乡。县域自改革开放以来，经济优先的发展思路一直占据着主导地位，唯经济论仍然十分流行，认为文化太虚，对增加GDP总量的作用不大，缺乏县域文化发展的积极性。在“重城轻乡”的公共文化建设体制下，城市的文化设施越来越好，越来越豪华，县域的文化发展特别是乡村的文化发展越来越衰落。

民意表达渠道单一，城乡一体化的社会管理亟待创新。县域基层民众表达诉求的渠道单一，无法满足民众多元化的诉求需要。一些县乡干部在解决农村矛盾过程中方法不得当，采取强制性措施，甚至盲目动用公、检、法部门的力量，结果造成矛盾激化，造成了突发事件或公共事件。民意表达不畅通导致县域社会长期积累的矛盾随时可能爆发，因此，近年来湖南县域群体性突发事件呈多发态势，县域社会稳定问题日益凸显。

人口空间布局有待优化，农村资源浪费严重。一是县域农村人口空心化。进城务工农民工不断增多，农村常住人口逐渐减少，人口的地理分布出现了城市高增长、县域农村“空心化”的趋势。二是农村耕地资源严重浪费。县域农村人口“空心化”使耕地抛荒面积逐年增加，耕地粗放经营。三是农村大量资源闲置。一方面，大力推进新农村建设，水、电、路和教育医疗卫生等公共建设前所未有地投入到乡村；另一方面，由于县域农村人口的“空心化”，不仅使水、电、路等公共资源利用效率很低，而且造成了宅基地废弃和房屋闲置量不断增加，乡村医院和农村中小学难以维系。

责任追究机制不全，食品质量安全与资源环境保护堪忧。作为占有大多数国土面积的农业生产的主要场所，县域是食品质量安全与资源环境保护工作的源头，备受社会各界关注。农贸市场、批发市场等食品安全状况缺乏信任，特别是对市场的腌制品、卤制品等加工食品尤为突出；由于县域居民购买力低，只注重价格，不注重食品质量，自我保护意识不强，大量假冒伪劣食品销售到农村。同时，因过量或不合理使用化肥、农药、农膜等农用化学投入品和规模化养殖所造成的农业面源污染日渐突出，且自然灾害频发。

四、加快县域发展的对策建议

县域发展是一项系统工程，牵涉到经济、政治、文化、社会和环境的协调发展。它既不同于国家层面的宏观发展，又不同于企业层面的微观发展；既不完全是农村的发展，又区别于城市的发展。因此，加快县域科学发展，就要切实转变县域发展方式，把城乡一体化作为县域发展的根本方向。

突出县域机构改革，创新县域发展的体制机制。一是按照“简政放权、节约成本、提高效率”的要求，对县域管理机构进行合并和精简，强化县域的政府的市场服务功能。二是按照“权责一致”的要求，合理划分事权，合理配置县乡机构的权力和职责，科学界定部门之间的职能分工。三是明确界定政府、企业、事业和社会中介组织的责任，强化政府经济调节、社会管理和公共服务的职能。四是按照城乡统筹的原则，完善县域城乡统筹管理机构，构建推进城乡一体化的体制机制。

完善资源要素流通机制，提升县域经济发展活力。一是要强化“平等、竞争、效率”的市场经济观念，注重发挥市场配置资源的基础性作用。二是科学定位县域政府职能，加快政府从微观经济领域全部退出。三是进一步完善县域财政转移支付制度，加快“省直管县”改革步伐，增强县域财政能力。四是科学布局县域金融机构，完善县域小城镇的金融网络，完善县域金融担保制度，完善县域“三农”金融制度。五是进一步扩大开放，加大资源要素引进力度。

建立“两型”农业生产体系，促进食品质量安全与生态环境安全。一是完善“两型”农产品区域布局规划，把发展“两型”农业产业放在现代农业建设的首位。二是从推进湖南农业现代化建设的基本任务出发，构建“两型”导向的农业产品体系，三是按照“不与人争粮、不与粮争地”原则，构建“两型”功能产业体系。四是加快发展促进“两型”农业产业发展的农业科技、农村社会化服务、农产品加工、农产品市场流通、农业信息咨询等为农服务的相关产业。五是构建以农产品质量保障为核心的农业标准化生产体系，推进农业标准化体系的国际接轨。六是构建以生态环境保护为核心的农业面源污染防治体系，走出一条适合湖南县域农业面源污染控制之路。

开发乡土人力资源，培育县域发展的创新主体。一是加大本土复合型人才培养力度，让优秀人才在实践中锻炼成长，在竞争中脱颖而出。二加强县域人才宏观管理，要重视县域人力资源二次开发。三是加大农村乡土实用人才培育力度，以“能工巧匠”队伍为县域发展提质增量。四是加大县域高层次、紧缺型人才引进力度。五是有针对性地加强各类产业人才培养培训，大力实施产业育才，优化人才队伍结构。

优化空间结构，构建土地资源集约使用的县域产业体系。一是完善县域城乡规划布局，完善城镇辐射农村的网络构架。二是坚持规划先行、发挥优势、体现特色，充分发挥供地政策的引导作用。三是发挥小城镇对农村的集聚效应、辐射效应，促进农村人口、生产要素向小城镇集聚。四是突出地域文化特色，规划好县域优势产业、主导产业、关联产业的发展方向，构建具有核心竞争力的县域产业体系。五是谨慎发展县域高能耗、高污染等限制性产业。

培养地方特色品牌文化，提升县域发展软实力。一是要大力开发地方特色文化资源，发挥独特的功能和效益。二是整合地方有限的人才资源和文化资源，加大培养和引进地方文化经营性、市场性人才。三是采取因地制宜，一县一群，一乡一品等策略，谋求县域各具特色的文化品牌发展道路。四是通过策划和举办具有本地特色的主题节事活动，在各种媒体上进行宣传，扩大影响，提升县域地方特色文化品牌的魅力。

构建基层社会组织发育体系，提高社会自我管理能力。一要充分借助现代电子信息技术，构建基层社会组织参与社会管理的立体化、多样化的参与渠道与网络。二是大力培育公民意识，加强公民的社区参与，提高公民的自组织能力。三是引导基层社会组织完善自身管理，承担更多的公共服务职能。四是创新基层社会组织的管理机制，推动各种自治型、参与型、协调型和服务型等社区社会组织加快发展。

（陈文胜系湖南省社会科学院研究员，湖南省农村发展研究院院长；陆福兴系湖南省社会科学院农研中心副研究员，湖南省农村发展研究院副院长）

（此为原稿，与书刊有出入）　　

文章来源:《中国乡村发现》（2013年3期）总第24期

　　《中国乡村发现》丛书带着泥土的芬芳，于2006年金秋应运而生，以其独特的姿态，立足于“三农”第一线，定位于为“三农”理论者与实践者打造一个“想说就说，想写就写，想看就看”的舞台，构筑一个农村研究“官、学、民”三者互动的平台，提供一个“为基层和农民说话、说基层和农民的话、让基层和农民自己说话”的阵地，成为一个基层干部、普通学者、在校学生以及关注“三农”问题的热心民众传播心声的讲坛。在社会各界的大力支持下，已成为国内研究农村问题、了解农村信息的重要理论读本和参考资料。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文，国家税务总局局长肖捷，中央财经领导小组办公室副主任韩俊等“三农”专家学者和200多位基层工作者发来了肯定性书面评语，陈锡文、韩俊、杜鹰、唐仁健、温思美等50位“三农”名家欣然担任学术委员。2012年荣获“湖南省第二届优秀社科普及读物”。

　　中国乡村发现门户网站：

　　http://www.zgxcfx.com

　　湖南省农村发展研究院是以当好农村发展的智囊团和思想库为己任，创建集农村理论研究、决策咨询、成果运用于一体的研究机构。被批准为“湖南省城乡一体化研究基地”；主要开展农村的理论研究、决策咨询、学术交流、人才培训、技术推广、文化传播以及宣传策划等业务，为各级党委、政府的农村工作提供决策咨询服务。学术成果转化为政策性建议是突出特色，学以致用是根本宗旨。“农村的问题，我们的主题；政府的难题，我们的课题”是行动口号。

　　湖南省农村发展研究院网站：

　　http://www.zgxcfx.com/hnnfy

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